2024年3月6日，美国司法部（DOJ）、美国商务部工业与安全局（BIS）和美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)发布了一份名为《非美国主体遵守美国制裁及出口管制法律的义务》的联合合规说明（以下简称为“说明”），就遵守美国制裁与出口管制法律向商界提供指导。
该说明重点介绍了外国个人和实体必须遵守的美国制裁和出口管制法律义务，以及他们因不遵守法律而面临的风险，此外该说明还概述了非美国公司的合规注意事项以及可能有助于降低其风险的合规措施。
该说明强调了有效、稳健的合规计划对于降低企业在当今全球商业环境中可能面临的违规风险的重要性，尤其是对同时与美国和受美国制裁或出口管制法律限制的地区、个人或实体开展业务的非美国公司而言。
本次说明的主要内容如下：
- 一、概述
美国实施的强有力的制裁和出口管制措施不仅会给美国主体带来法律风险，也可能使继续与受制裁的地区或人员接触、违反适用法律的非美国公司面临法律风险。
为降低违规风险，美国以外的公司应了解其活动可能如何涉及到美国制裁和出口管制法律。本说明强调了美国制裁和出口管制法律对境外个人和实体的适用性，以及美国政府可用于追究违反此类法律的非美国人责任（包括刑事起诉）的执法机制。报告还概述了非美国公司的合规注意事项以及有助于降低风险的合规措施。
- 二、美国制裁和出口管制法律对外国人员的适用性
- （一）美国制裁法律
美国制裁法律为了促进美国的国家安全和外交政策利益，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）管理并执行针对特定外国司法管辖区和政权的经济和贸易制裁，以及诸如恐怖分子、国际毒品贩子、大规模杀伤性武器扩散者和其他恶意行为者的个人和实体。
OFAC制裁有多种形式，包括冻结特定个人和实体的财产、限制与特定行为者进行范围较窄的交易，以及禁止涉及司法整个辖区或国家的交易，例如通过贸易禁运或与特定经济部门有关的制裁。“冻结”是指冻结受美国管制的资产或其他财产，并立即实行全面禁止与该财产有关的任何转移或交易。
OFAC可对以下人员实施制裁：从事特定行为的主体，以及从事欺骗性交易或贸易以规避OFAC制裁计划的主体，或为受制裁主体或受制裁活动提供实质性协助、赞助，或为其提供资金、物质或技术支持，或向其提供或支持其商品或服务的主体。
OFAC实施制裁的权力有别于其执法权力。美国主体必须遵守OFAC的规定，包括所有美国公民和永久居民外国人（无论其身处何地）、美国境内的所有人以及所有在美国注册成立的实体及其外国分支机构。在某些制裁计划中，美国人拥有或控制的外国实体也必须遵守适用的限制。特定制裁计划还要求持有美国原产物项的外国主体遵守规定。
非美国主体也须遵守OFAC的某些禁令。例如，禁止非美国主体导致或合谋导致美国主体有意或无意地违反美国制裁，以及从事规避美国制裁的行为。
违反OFAC法规可能导致民事或刑事处罚。OFAC可能会根据严格责任对违反制裁的行为进行民事处罚，这意味着受美国司法管辖的主体即使不知道或没有理由知道其从事的交易是OFAC管理的制裁法律法规所禁止的，也可能会被追究民事责任。OFAC的《经济制裁执行指南》提供了更多有关OFAC执行美国经济制裁的信息，包括OFAC在确定对明显违规行为的适当回应时通常会考虑的因素。
- （二）OFAC针对外国主体的执法行动
OFAC积极利用其执法当局打击外国金融机构和其他外国主体，这些主体曾导致美国主体违反OFAC的制裁、共谋违反制裁、间接从美国出口服务或以其他方式从事违反行为。这种行为的例子包括非美国主体存在的如下行为：
- 在交易文件中隐瞒或遗漏提及受制裁方或司法管辖区参与涉及美国主体的金融交易；
- 误导美国主体出口最终目的地为受制裁辖区的货物；或
- 通过美国或美国金融系统进行违禁交易，从而导致美国金融机构违反OFAC的制裁处理付款。
OFAC近期针对此类行为的执法行动包括如下：
- 案例1：
2022年4月，总部位于澳大利亚的国际货运代理和物流公司Toll Holdings Limited（以下简称“Toll”）同意支付6,131,855美元，以了结2,958起明显违反OFAC多项制裁计划的潜在民事责任。Toll的责任产生于Toll或其关联公司或供应商在涉及朝鲜民主主义人民共和国、伊朗和叙利亚（所有这些司法管辖区都广泛受到外国资产管制处的制裁）的货运中，通过美国金融系统发起或接收付款。此外，托尔公司还进行了涉及受禁实体财产或财产权益的交易。在此过程中，Toll还进行了涉及被封锁实体财产或财产权益的交易。在此过程中，并向受制裁辖区出口金融服务。OFAC认定，Toll没有采取或执行防止其进行潜在违规交易的政策，因而鲁莽行事。
- 案例2：
2021年 7 月，Alfa Laval Middle East Ltd.（简称“AL中东”）在阿联酋成立，是一家外国母公司设在阿联酋的子公司，因两次明显违规行为与OFAC达成和解，赔偿金额为415,695美元。AL中东与迪拜和伊朗的公司合谋通过在出口文件上虚假列出一家迪拜公司作为最终用户，从一家美国公司向伊朗出口储罐清洗装置，并谎称迪拜的一家公司为最终用户。
OFAC的调查揭示，迪拜公司的所有者通过电子邮件将一份来自伊朗石油产品分销商的备忘录发送给AL中东的销售经理和高级销售工程师，概述了从一家美国公司采购美国原产商品并重新出口到伊朗的策略，同时隐藏货物的最终目的地。在实施这一计划的过程中，AL中东故意导致美国公司违反美国制裁，间接地将商品从美国出口到伊朗。
- 案例3：
2023年6月，瑞典一家国际金融机构的子公司瑞典银行拉脱维亚公司（“Swedbank Latvia”）同意支付343.09万美元，以了结其因386次明显违反OFAC对克里米亚的制裁而可能承担的民事责任。瑞典银行拉脱维亚的一名客户使用该行的电子银行平台从一个受制裁司法管辖区的互联网协议地址发送付款到同样位于受制裁司法管辖区的人员，通过美国通讯银行完成交易。
- （三）美国出口管制法律
美国商务部工业与安全局（BIS）根据《2018年出口管制改革法案》（ECRA）的授权，通过《出口管制条例》（EAR）管理和执行两用物项和某些军需品的出口管制。与许多其他国家与出口相关的授权仅限于直接出口不同，美国的出口管制法律可延伸至世界任何地方受EAR管制的物项以及处理这些物项的外国主体。
简单地说，法律是跟着物项走的。除首次出口外，EAR 还适用于以下情况：
- 再出口，或将受EAR管制的物项从一个外国国家运往另一个外国国家，以及在国内转让（在外国国家内转让受EAR管制的物项）；
- 含有一定比例的受控美国成分的物项（也称为“最低美国成分”）；
- 使用美国软件、技术或生产设备生产的某些外国制造物项的国外出口、再出口和在国内转让（因此受外国直接产品规则或FDPR的约束）。
美国出口管制法律的适用范围意味着出口交易各方不能通过第三国运输物项来绕过EAR。例如，出口商不能通过向阿拉伯联合酋长国（UAE）的分销商运送物项并要求分销商将物项转运给伊朗的客户来绕过美国对伊朗的禁运。根据美国法律，这将被视为对伊朗的再出口，即使它没有直接运往伊朗，美国出口商和阿联酋分销商都可能因违反美国法律而承担责任。此外，当事方不能通过改变物项在外国的最终用途或最终用户来绕过EAR。
同样，出口交易的外国方也不能因为物项位于美国境外且未直接运给外国方收货人而绕过EAR要求。例如，将EAR物项放入库存的外国方，如果直接从美国出口到第三国目的地，一般仍需获得BIS再出口许可证，方可运往该第三国目的地。
EAR也可能适用于制造含有原产于美国的部件或软件的物项的非美国公司。决定 EAR适用性的因素是整个物项中受管制内容（如原产于美国的部件、软件）的价值：如果价值超过了适用的最低比例，则受EAR管制。在大多数情况下，如果原产于美国的受控成分的价值超过成品总价值的25%，则非美国制造的物项须受 EAR的管制。对于某些目的地（如古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚），该比例为10%。
此外，根据EAR，某些在美国境外生产的、使用某些受美国管制的技术、软件或生产设备生产的物项，在从国外出口、再出口或在国内向某些国家或实体清单上的主体转移时，受EAR管制。也就是说，即使这些外国生产的物项从未进入美国商业流通，且没有美国人参与交易，如果满足某些条件，它们仍可能受到美国出口管制。例如，在2020年5月（并在2020年8月随后修订），BIS通过FDPR对华为及其实体清单上的子公司施加了许可要求，适用于那些直接产品是某些美国原产软件或技术的直接产品，或由指定工厂或工厂的主要设备生产的物项。BIS还对与先进半导体相关的某些中国实体施加了FDPR管制。同样，BIS对俄罗斯和白俄罗斯的某些国防相关实体以及某些运往俄罗斯、白俄罗斯和伊朗的物项施加了多项FDPR管制。鉴于美国半导体制造设备在外国半导体制造设施中的普遍性，这些管制通常导致对运往这些FDPR所指定实体或地点的任何半导体都需要许可证。这意味着任何半导体——无论它在世界的哪个地方生产——可能受到FDPR的约束，因此运往俄罗斯受到限制。
- （四）BIS针对外国公司或涉及外国生产物项的执法行动
- 案例1：
2023年6月9日，BIS发布了一项暂时拒绝令（TDO），暂停了荷兰和希腊的防御相关公司网络——Aratos集团及其总裁Nikolaos Bogonikolos的出口特权，理由是其作为俄罗斯情报服务的采购网络。这项TDO与2023年5月22日在纽约东区发布的刑事起诉书有关，是由美国司法部和美国商务部共同领导的破坏性技术打击部队协调的结果。TDO是BIS可以发布的最重要的保护措施之一，不仅切断了从美国出口受EAR管制的物项的权利，还切断了接收或参与来自美国的出口或对受EAR管制的物项的再出口的权利。
- 案例2：
由于俄乌冲突，BIS对向俄罗斯出口与航空相关的物项施加了广泛的管制。因此，任何美国原产的飞机或外国飞机，如果包含超过25%的受控美国原产物项，并且在俄罗斯或俄罗斯国民注册、由俄罗斯或俄罗斯国民所有、由俄罗斯或俄罗斯国民控制、或由俄罗斯或俄罗斯国民包租或租赁，则飞往俄罗斯需获得许可证。自2022年2月以来，BIS已经对多家外国航空公司发布了多项暂时拒绝令（TDO），包括北风航空（Nordwind Airlines）、西伯利亚航空（Siberian Airlines）和乌拉尔航空（Ural Airlines）等，因为它们在进出俄罗斯的航班上运营受EAR限制的美国和外国飞机。BIS还在其网站上列出了违反俄罗斯管制的特定飞机，包括包含超过最低比例美国原产物项的特定空客飞机，例如由北风航空、西伯利亚航空、乌拉尔航空以及I-Fly、Meridian Air、红翼航空和亚马尔航空操作的飞机。未经BIS授权，维修这些飞机构成了对EAR的违反。
- 案例3：
2023年4月20日，BIS宣布了一项和解协议，涉及BIS历史上最大的单独行政处罚：对加利福尼亚州弗里蒙特的希捷技术有限公司（Seagate US）和新加坡的希捷新加坡国际总部私人有限公司（Seagate Singapore）（合称“希捷”）处以3亿美元的罚款，以解决希捷未经许可向华为运送数百万硬盘驱动器违反华为FDPR的指控。尽管在FDPR生效后，希捷的两个主要竞争对手决定停止向华为销售，希捷却继续销售，并成为华为硬盘驱动器的唯一来源供应商。这是根据华为FDPR提出的第一项执法行动和处罚。除了3亿美元的货币罚款外，希捷还受到一项暂缓执行的五年拒绝令，如果违反和解协议中的关键条款，BIS可以切断其出口特权。
- （五）美国针对外国个人和实体的制裁和出口管制法律的刑事执行情况
美国司法部（DOJ）有权根据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《出口管制改革法》（ECRA）对故意违反美国制裁和出口管制法律的行为提起刑事起诉。这些法规下禁止的行为包括“导致任何许可、命令、规定或禁令的违反”，这些许可、命令、规定或禁令是根据IEEPA颁布的，以及“导致”或“诱导”进行任何被ECRA或EAR禁止的行为，或不实施任何ECRA或EAR要求的行为。故意违反这两项法律的行为可被处以最高20年的监禁和100万美元的罚款。
近几个月来，司法部对多个外国主体提出指控，这些行为体涉嫌非法转移美国制造的技术到禁止目的地：
- 案例1：
在2022年10月，美国司法部公开了一份起诉书，指控三名拉脱维亚公民、一名居住在爱沙尼亚的乌克兰公民、一家拉脱维亚公司和一家爱沙尼亚公司违反了美国出口法律和规定，试图从美国向俄罗斯走私一台双用途的高精度计算机控制磨床，被称为“夹具磨床”。据称，被告人密谋让拉脱维亚公司充当该设备的所谓购买者，然后试图在未首先获得必要许可证的情况下，从拉脱维亚重新出口至俄罗斯公司。在执行该计划时，被告人据称对美国和拉脱维亚官员就设备的最终目的地作出了虚假陈述，该设备因其可能在核扩散和防御计划中的应用而受到管制。夹具磨床被美国当局在拉脱维亚截获。两名被告已认罪，约82.6万美元被没收归美国所有。在2024年2月，其中约50万美元的资金被转移给爱沙尼亚政府，用于向乌克兰提供援助。
- 案例2：
2023年12月，美国司法部公开了一份起诉书，指控一名伊朗境内人士和一名在中国香港特别行政区和中国大陆的个人密谋非法购买并从美国向伊朗出口通常用于无人机生产的双用途微电子产品。为了获取这些产品，被告人据称让加拿大和法国公司向美国制造商下单，使得这些物项首先被运往加拿大和法国，然后再运往中国香港特别行政区和中国大陆，在那里它们被再出口给伊朗的最终用户。被告人据称向美国制造商提供了关于最终用途和最终用户真实身份的虚假和误导性信息。
- 案例3：
2023年11月，美国司法部宣布Binance Holdings Limited（一家运营世界上最大加密货币交易所的实体）因包括违反美国制裁法律在内的各种罪行而认罪。Binance承认其知道自己有大量来自全面制裁地区的用户，比如伊朗，以及大量美国用户，而且Binance进一步知道其系统将导致美国用户与制裁地区的用户进行交易。尽管有这种意识，Binance未能实施控制措施来阻止美国用户与伊朗用户之间的交易，在四年时间里导致两国用户之间进行了近9亿美元的交易。作为认罪协议的一部分，该协议还包括承认违反《银行保密法》，Binance同意支付43亿美元的财务罚款。Binance还同意支付9亿6861万8825美元，以解决其可能因166万7153起明显违反多个制裁计划而产生的民事责任。
- 三、结论
本说明建议非美国公司和个人认真对待美国制裁和出口管制法律对其业务和运营的影响。全球商业组织和其他参与国际贸易的组织应采取适当措施，了解这些法律可能如何适用于他们，他们的业务运营会带来哪些风险，以及他们可以如何降低这些风险。
- 四、非美国实体的合规注意事项
与任何参与全球市场的公司一样，总部位于海外的人士必须确保他们有强大的合规措施，以避免违反美国的制裁或出口管制法律。特别是，公司应注意做到以下几点：
- 通过开发、实施和定期更新制裁合规程序，采用基于风险的制裁合规方法。
- 建立强大的内部控制和程序，以管理涉及附属公司、子公司、代理商或其他交易对手的付款和货物流动。这样的控制措施可以帮助检测到可能因复杂的支付和开票安排而被掩盖的与受制裁人士或管辖区的联系。
- 确保“了解你的客户”信息（如护照、电话号码、国籍、居住国、注册和运营国以及地址）和地理位置数据适当地融入到合规筛选协议中，并且基于整体风险评估和特定客户风险评级不断更新信息。
- 确保子公司和附属公司接受有关美国制裁和出口管制要求的培训，能有效识别危险信号，并被授权向管理层上报违禁行为。
- 当识别到合规问题时，尽可能采取立即有效的行动，识别和实施补偿控制措施，直到可以确定和纠正薄弱环节的根本原因。
- 在与其他企业合并或收购之前，识别和实施措施来降低制裁和出口管制风险，特别是在公司快速扩张和/或跨多个实体整合不同的信息技术系统和数据库时。
- 认为自己可能违反了制裁或出口管制法律的各方应主动自行披露行为给相关机构。请审查合规说明：潜在违规行为的自愿自我披露[1]。
[1] https://ofac.treasury.gov/media/932036/download?inline
本文是对《联合合规说明：非美国主体遵守美国制裁及出口管制法律的义务》英文原文进行翻译并人工审核后的中文版本，如需获取英文原文，请点击“阅读原文”。