概述
2024年3月6日，美国商务部、财政部和司法部联合发布了一份名为《外国人遵守美国制裁和出口管制法律的义务》的三印合规说明（以下简称“说明”）。该说明强调了全球化商业环境中，美国制裁和出口管制法律对海外个人和实体的适用性，并概述了美国政府用于追究违反这些法律的非美国人责任的执法机制，包括刑事起诉。此外，说明还提供了非美国公司的合规考虑事项和减轻风险的合规措施概览。
外国人适用的美国制裁和出口管制法律
美国制裁法律：
为了进一步保护美国的国家安全和外交政策利益，美国财政部的海外资产控制办公室（OFAC）负责管理和执行经济和贸易制裁，主要针对特定的外国地区和政权，以及恐怖分子、国际毒品贩运者、大规模杀伤性武器的扩散者以及其他恶意行为者等个人和实体。
OFAC的制裁采取多种形式，包括冻结特定个人和实体的财产、限制与特定行为者进行更狭窄范围的交易，以及禁止涉及整个司法管辖区或国家的交易，如通过贸易禁运或与特定经济部门相关的制裁措施。“冻结”指的是冻结受美国管辖的资产或其他财产，并立即对与该财产有关的任何种类的转让或交易施加全面禁令。
OFAC可对从事特定行为的人施加制裁，以及那些进行欺骗性交易或交涉以规避OFAC制裁计划的人，或对受制裁人员或可制裁活动提供实质性帮助、赞助或提供财务、物质、技术支持或商品或服务的人。
OFAC施加制裁的权力不同于其执行权力。美国人必须遵守OFAC的规定，包括所有美国公民和永久居民外国人，无论他们位于何处；所有在美国境内的人员，以及所有在美国注册的实体及其外国分支机构。在某些制裁计划中，由美国人拥有或控制的外国实体也必须遵守适用的限制。某些制裁计划还要求拥有美国原产商品的外国人遵守这些规定。
非美国人也受到某些OFAC禁令的约束。例如，非美国人禁止使美国人故意或不知不觉地违反美国制裁，以及从事规避美国制裁的行为。
OFAC规定的违规行为可能导致民事或刑事处罚。OFAC可基于严格责任原则对制裁违规行为处以民事罚款，意味着如果一个受美国管辖的人在不知道或没有理由知道其参与的交易在由OFAC管理的制裁法律和规定下是被禁止的情况下，可能被视为民事责任。OFAC的经济制裁执行指南提供了更多有关OFAC执行美国经济制裁的信息，包括在确定对明显违规行为的适当响应时，OFAC通常会考虑的因素。
针对外国人的OFAC执法行动：
OFAC积极运用其执法权力针对外国金融机构和其他外国人进行执法，这些外国人中的一些人使美国人违反了OFAC制裁、合谋这样做、间接从美国出口服务，或以其他方式参与了违规行为。此类行为的示例包括当一个非美国人：
- 在涉及美国人的金融交易文件中隐藏或遗漏了受制裁方或管辖区的参与；
- 误导美国人出口最终目的地为受制裁管辖区的商品；
- 通过美国或美国金融系统运营被禁止的交易，从而导致美国金融机构处理违反OFAC制裁的付款。
针对此类行为的近期OFAC执法行动包括以下案例：
- 2022年4月，总部位于澳大利亚的国际货运代理和物流公司Toll Holdings Limited（“Toll”）同意支付6,131,855美元，以解决其因2,958次明显违反多项OFAC制裁计划而产生的潜在民事责任。Toll的责任源于它通过美国金融系统发起或接收与朝鲜民主主义人民共和国、伊朗和叙利亚等全面受制裁管辖区的Toll或其附属公司或供应商的货物运输有关的支付。Toll还涉及被封锁实体的财产或利益的交易。这样做时，Toll导致美国金融机构与被封锁人进行交易，并向受制裁管辖区出口金融服务。OFAC认定Toll因未采取或实施防止其进行潜在违规交易的政策而表现出轻率行为。
- 2021年7月，阿联酋子公司Alfa Laval Middle East Ltd.（“AL中东”）与OFAC和解，缴纳了415,695美元，以解决两起明显违规行为。这些明显违规行为产生于AL中东与迪拜和伊朗的公司合谋，通过在其出口文件上错误列出迪拜公司作为最终用户，从美国公司向伊朗出口储罐清洗装置。OFAC的调查显示，迪拜公司的所有者向AL中东的销售经理和一名高级销售工程师发送了一封来自伊朗石油产品分销商的备忘录，概述了从美国公司购买美国产商品并将其重新出口到伊朗的策略，同时掩盖商品的最终目的地。在实施这一计划过程中，AL中东故意导致美国公司间接从美国向伊朗出口商品，违反了美国制裁。
- 2023年6月，瑞典国际金融机构的子公司Swedbank Latvia AS（“Swedbank Latvia”）同意支付3,430,900美元，以解决其因386次明显违反OFAC对克里米亚制裁的潜在民事责任。Swedbank Latvia的客户使用Swedbank Latvia的电子银行平台，从受制裁管辖区的互联网协议地址向同样位于受制裁管辖区的人发送付款，这些付款通过美国清算银行进行。
上述例子并不是所有可能使外国人承担责任的所有事实模式的详尽列表。OFAC将积极调查和追究这类活动，以支持高优先级的外交政策目标。
美国出口管制法律：
美国商务部的工业和安全局（BIS）根据2018年出口管制改革法案（ECRA）的授权，通过《出口管理条例》（EAR）对两用及某些军用物项进行管理和执行出口管制。与许多其他国家的出口相关权限仅限于直接出口不同，美国的出口管制法律可能扩展到世界任何地方受EAR管制的物项以及与之交易的外国人。
简而言之，法律随着商品走。
除了最初的出口外，EAR还适用于以下情况：
- 再出口，即将受EAR管制的物项从一个外国国家运往另一个外国国家，以及国内转移（在一个外国国家内部转移受EAR管制的物项）；
- 包含一定百分比的受控美国成分的商品（也称为最低限度门槛）；
- 从海外、再出口和国内转移某些使用美国软件、技术或生产设备生产的外国制造物项（因而受外国直接产品规则或FDPR约束）。
BIS积极执行美国出口管制法律，不论违规方位于何处。任何涉及受EAR管制的物项的运输的人都必须遵守美国出口管制法律。
这意味着，参与出口交易的各方不能通过第三国运输来绕过EAR。例如，出口商不能通过将物项运往阿联酋的分销商，并要求该分销商将物项转运给伊朗的客户来绕过针对伊朗的美国禁令。根据美国法律，这将被视为对伊朗的再出口，即使它并没有直接运往那个国家，美国出口商和阿联酋分销商都可能因违反美国法律而负有责任。此外，各方不能通过改变物项在一个外国国家内的最终用途或最终用户来绕过EAR。
同样地，外国人不能仅仅因为物项位于美国以外且不是直接运往外国方的收件人，从而绕过EAR的规定。例如，如果一方将一个原本如果直接从美国出口到第三国目的地需要许可的EAR物项放入库存，通常在运往该第三国目的地前，仍需获得BIS的再出口许可。
EAR也可能适用于制造包含美国产组件或软件的物项的非美国公司。确定EAR适用性的因素是受控内容（例如美国产组件、软件）在整体物项中的价值：如果价值超过适用的最低限度门槛，则受EAR约束。在大多数情况下，如果一个非美国制造的物项中美国产受控内容的价值超过了完成物项总价值的25%，则该物项受EAR约束。对某些目的地（即古巴、伊朗、朝鲜和叙利亚），门槛是10%。
此外，根据EAR，一些位于美国以外的外国生产物项，如果使用某些受美国控制的技术、软件或生产设备生产，则在运往某些国家或被列入实体名单上的各方时，将受EAR约束（因而受外国直接产品规则或FDPR约束）。也就是说，即使这些物项从不进入美国商流，且美国人未参与交易，如果它们满足某些条件，仍可能受美国出口管制管辖。例如，在2020年5月（随后在2020年8月修正），BIS针对华为及其子公司在实体清单上，通过FDPR对某些直接是某些美国原产软件或技术的产物或由指定工厂或主要设备生产的物项施加许可要求。BIS还对某些与高级半导体相关的中国实体施加了FDPR管制。同样，BIS已对某些与俄罗斯和白俄罗斯的国防相关实体以及某些运往俄罗斯、白俄罗斯和伊朗的物项施加了多项FDPR管制。鉴于在外国半导体制造设施中使用美国半导体制造设备的普遍性，这些管制通常会导致对特定实体或受这些FDPR约束的地点的任何半导体征收许可要求。这意味着，世界上生产的任何半导体——可能受FDPR约束，因此被禁止运往俄罗斯。
BIS对外国公司或涉及外国制造物项的执法行动
- 2023年6月9日，BIS针对Aratos Group（一家位于荷兰和希腊的与国防相关的公司网络）及其总裁Nikolaos Bogonikolos颁发了一个临时拒绝令（TDO），因他们为俄罗斯情报服务构建了一个采购网络。TDO与2023年5月22日在纽约东区发布的刑事起诉书有关，是由司法部和商务部联合领导的破坏性技术特遣队协调的结果。TDO是BIS可以发布的最重要的保护措施之一，不仅切断了从美国向受EAR管制物项出口的权利，也切断了接收或参与从美国或受EAR管制物项再出口的权利。
- 作为对俄罗斯全面入侵乌克兰的回应，BIS对向俄罗斯出口航空相关物项施加了广泛的管制。因此，任何美国原产的飞机或外国飞机如果包含超过25%的受控美国原产成分，并且被俄罗斯或俄罗斯国民注册、拥有、控制或根据租赁或承租飞往俄罗斯，则需要许可。自2022年2月以来，BIS针对包括Nordwind Airlines、Siberian Airlines和Ural Airlines在内的多家外国航空公司发布了多个TDO，因为它们在飞入和飞出俄罗斯的航班上操作了受EAR管制的美国和外国飞机。BIS还在其网站上列出了违反俄罗斯管控的具体飞机，包括那些包含超过最低限度美国原产受控内容的特定空客飞机，如由Nordwind、Siberian和Ural Airlines以及I-Fly、Meridian Air、Red Wings和Yamal Airlines操作的飞机。未经BIS授权，维护这些飞机构成对EAR的违反。
- 2023年4月20日，BIS宣布了一项和解协议，涉及BIS历史上最大的单独行政罚款：对Seagate Technology LLC（位于加利福尼亚州的弗里蒙特）和Seagate Singapore International Headquarters Pte. Ltd.（位于新加坡的Seagate新加坡）（统称为Seagate）的3亿美元罚款，以解决Seagate未经许可向华为出售数百万硬盘驱动器的指控，违反了华为FDPR。尽管其两个主要竞争对手在FDPR生效后停止向华为销售，Seagate继续销售并成为华为硬盘驱动器的唯一供应商。这是第一个基于华为FDPR进行的执法行动和罚款。除了3亿美元的金融罚款外，Seagate还受到一项为期五年的暂停的拒绝令，这意味着如果违反和解协议中的关键条款，BIS将切断他们的出口特权。
针对外国人和实体的美国制裁和出口管制法律的刑事执法
美国司法部（DOJ）根据IEEPA和ECRA的授权，对故意违反美国制裁和出口管制法律的行为进行刑事起诉。这些法律下禁止的行为包括“导致任何许可证、命令、规定或禁止的违反”以及“导致”或“诱导”执行任何ECRA或EAR要求的行为或遗漏。任何故意违反这些法律的行为都可被处以最高20年监禁和100万美元罚款。
近几个月，DOJ对多名试图非法转移美国制造技术至禁止目的地的外国行为者提起了指控：
- 2022年10月，DOJ公布了一起起诉书，指控三名拉脱维亚国民、一名居住在爱沙尼亚的乌克兰国民、一家拉脱维亚公司和一家爱沙尼亚公司违反美国出口法律及法规，试图从美国走私一台双用途、高精度的计算机控制研磨机（即“夹具磨床”）至俄罗斯。被告据称合谋让拉脱维亚公司充当购买方，然后试图在未获得必要许可的情况下将其从拉脱维亚再出口至俄罗斯公司。在实施该计划时，被告据称向美国和拉脱维亚官员提供了关于设备目的地的虚假陈述，因其可能应用于核扩散和防御计划而受到管制。夹具磨床被美国当局在拉脱维亚截获。两名被告已认罪，约82.6万美元被没收给美国。2024年2月，约50万美元的资金被转移给爱沙尼亚政府，用于向乌克兰提供援助。
- 2023年12月，DOJ公布了一起起诉书，指控一名伊朗人和一名在中国及香港的个人密谋非法购买并从美国向伊朗出口通常用于无人机（UAV）制造的双用途微电子产品。为获取这些产品，被告据称导致加拿大和法国公司向美国制造商下订单，使得这些物品首先被运送到加拿大和法国，然后再运往香港和中国，最终被再出口给伊朗最终用户。被告据称向美国制造商提供了关于最终使用和最终用户真实身份的虚假和误导性信息。
- 2023年11月，DOJ宣布币安控股有限公司（Binance Holdings Limited），一家运营世界上最大加密货币交易所的实体，就包括违反美国制裁法律在内的各种罪名认罪。币安承认知道它有大量来自全面制裁地区的用户，例如伊朗，以及大量美国用户，并且币安知道其系统将导致美国用户与制裁地区的用户进行交易。尽管有这一认识，币安未能实施管制措施以防止美国用户与伊朗用户之间的交易，在四年时间内导致了近9亿美元的交易。作为认罪协议的一部分，还包括承认违反银行保密法，币安同意支付43亿美元的财务罚款。
结论
美国三部分联合建议外国公司和个人严肃对待美国制裁和出口管制法律对其业务和运营的影响。参与国际贸易的全球商业组织和其他实体应采取适当措施了解这些法律如何适用于他们、其业务运营带来哪些风险以及如何缓解这些风险。
外国人基于合规的考量
与参与全球市场的任何公司一样，外国人需确保他们有适当的合规措施，以避免违反美国的制裁或出口管制法律。特别是，公司应当注意做到以下几点：
- 通过开发、实施并定期更新制裁合规计划，采用基于风险的方式来进行制裁合规。
- 建立强有力的内部控制和程序，以管理涉及附属公司、子公司、代理商或其他交易对手的支付和货物流动。这样的控制可以帮助检测到可能由复杂的支付和开票安排所掩盖的与制裁个人或地区的联系。
- 确保将客户了解（如护照、电话号码、国籍、居住国家、注册和运营地、以及地址）和地理位置数据适当地整合到合规筛查程序中，并根据整体风险评估和特定客户风险等级，持续更新信息。
- 确保子公司和附属公司接受了美国制裁和出口管制要求的培训，能有效识别警示信号，并有权力将禁止的行为上报给管理层。
- 在发现合规问题时，尽可能采取立即和有效的措施，通过确定和实施补救控制措施，直至可以确定和纠正弱点的根本原因。
- 在与其他企业合并或收购前，识别并实施措施来减轻制裁和出口管制风险，尤其是当公司迅速扩张和/或在多个实体之间整合不同的信息技术系统和数据库时。
- 对于认为可能违反了制裁或出口管制法律的各方，应主动向相关机构自行披露行为。
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以上仅为中文翻译，部分内容为本文作者添加。